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将“操作法”改为“需求法”

来源: 中国政府采购报 发布时间:2019-10-31

新常态下,政府采购应积极发挥政策工具作用。未来修法的方向应当是 ——

“操作法”改为“需求法”

■ 白志远

当前,我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化。经济发展进入新常态,即从高速增长转向中高速增长,经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长。认识新常态,适应新常态,引领新常态,是当前和今后一个时期我国经济发展的重大逻辑。政府采购发源于欧美发达国家,不仅是规范公共机构采购行为的管理制度,也是政府在市场经济条件下的有效调控手段。在我国经济进入新常态的当下,政府采购的政策作用不可忽视。

政府采购政策撬动经济社会发展的基本机理

政府采购通过政府合同向社会采购货物、服务、工程。这些合同条款,特别是建筑工程合同中包含着经济与社会因素。政府采购合同条款的倾向性可以改变某些行业、企业以及供应商和其从业人员的经济社会状况。因为基于质量选择供应商,政府采购被认为是公平的,但是以促进社会经济发展为目标选择供应商,则被认为是对经济或社会不公平的修正,以及通过对经济发展不均衡与非良性的修正来实现最终的经济公平。政府采购政策给予了特定供应商群体优先权,通过改善这些供应商进入政府采购的条件,为这些企业创造了更多的商业机会,提供其生存或壮大发展的必要条件。除了将政府合同授予能够承担政府目标的供应商外,政府采购还可向与二级企业有正式的、独立关系的主供应商提供一定程度的优先,前提条件是这些二级企业能够实现政府的一个或者多个目标。这个供应链管理的过程也是负责制造或运输末端商品的供应商们向下排列的过程。政府通过采购活动把财政资金注入供应商所处的地方,推动了当地经济的发展,也增加了当地的就业机会和税收收入。

在政府采购中存在着一系列分解的、重叠的、片段的但又相互依赖的、平行的目标决策关系。政府采购指的是所有采购人的采购部门来实现货物、服务或工程的采购活动,从这个角度看,政府采购资源分配是一系列相互脱节的活动。然而,如果把政府采购作为一个整体机制来看,其资源配置就可以以共同目标和整体规划为核心,通过一定的采购组织形式把不同的采购人联系在一起,形成的巨大政府支出和宽泛的采购范围使政府可以主导市场。这里所说的政府主导市场,是指政府主动引导市场发展、弥补市场缺陷。

发达国家政府采购是实现经济社会发展目标的重要工具

发达国家政府采购 200 多年的发展历史,经历了从早期重视节支、防腐,到近期重视发挥政策作用的转变。

政府采购起源于欧美国家,其最初的目标是节支防腐,英国是这方面的先行者。 1782 年,英国设立了国家文具公用局,负责政府部门办公用品的采购,旨在满足政府日常管理职能的需要,提高财政资金使用效益。为实现该目标,英国逐步采用了公开招标、选择性招标、竞争性对话等多种竞标机制,制定了相应的规则,促进政府采购规范发展。

进入 20 世纪后,政府采购开始成为实现经济社会发展目标的政策工具。这方面的突破发生在美国。 1861 年,美国国会制定法案,要求每项采购活动至少有 3 个投标人,政府采购进入节支防腐的规范发展阶段。但是 1920 年的经济危机改变了这一局面。为应对经济危机, 1933 年通过的《购买美国产品法》使得政府采购的主要作用从节支演变为经济调控,为美国经济复苏立下大功。后来,政府采购与国家经济目标的关系逐步为人们所认识,物有所值( Value For Money )的基本原则被确立下来,并被作为引领经济发展的政策工具来使用。以美国 1933 年颁布《购买美国产品法》为标志,发达国家的政府采购逐渐演变成优先购买本国产品、支持国内企业发展、支持节能减排、扶持中小企业、支持科技创新的重要政策工具。目前,发达国家的政府采购都承担着政策使命,实现了基本功能从节支防腐到政策功能的嬗变,并从初级发展阶段进入高级发展阶段。如,美国在政府采购合同中融入劳动法和环保法的内容,要求承包商采取就业机会平等的雇佣政策,遵守保护环境的有关法律等。联邦政府每两年要向国会报告其绿色采购行动的情况。美国政府还对中小企业做了精确的定义,并详细规定了中小企业参与政府采购价格优惠的幅度,如对中型企业的价格优惠幅度为 6% ,小型企业为 12% ,要求采购机构将一定比例的政府采购合同授予小型企业和弱势群体所在的企业。

随着经济全球化的深入,政府采购也从国内政策工具扩展为影响国际贸易的政策工具。适应这一变化, 1979 年,原关贸组织达成《政府采购协定》( GPA ),政府采购延伸到了国际贸易领域,成为以市场换市场的手段。迄今, GPA 协定经历数次演变调整,其成员数目不断增加,涵盖的市场份额更是可观,对国际贸易的影响也日益深入。

政府采购是发达国家政府的主要经济职能之一

发达国家政府的主要经济职能包括制定法律规制所有经济行为、生产货物和服务与调节和弥补私人部门的缺陷、收入再分配和进行政府采购,政府采购已成为政府的四大主要活动之一。欧美国家政治体制主要是三权分立,政府对全体选民负责,其政府必须是服务型政府,而财政资金来自公民缴纳的税收,因此政府使用时必须非常慎重,要做到物有所值,即任何一笔投入都要产生最大产出。初期,这种产出是价廉物美的标的物。而如今,物有所值考量的内容已扩展为一个合同能带来的综合效益,如是否支持了创新、帮助了中小企业、促进了节能环保等。这要求政府从做强做大国内企业、促进产业结构调整、支持可持续发展、增加就业、提高居民收入等方面来考量政府采购。

为此,发达国家纷纷出台政府采购政策优先的法律法规和政策。如,英国有 480 多万家中小企业,占企业总数的 99.9% ,其提供的就业岗位占私营企业就业岗位数的 60% ,营业额占 52% ,但长期以来,英国中小企业直接获得的政府采购合同所占比例仅约为 6。5% 。为有效改变这一情况,英国中央政府设定了一个战略目标,希望把中央层面 25% 的采购合同授予给中小企业。英国政府近年来还采取了一系列举措,以消除中小企业进入政府采购市场的壁垒。

随着政府采购目标的变化,发达国家政府采购方式适用也发生了变化。如,美国最主要、应用最多的采购方式不是强调公平的密封报价方式(相当于我国的公开招标),而是更为灵活、有利于发挥政策作用的协商谈判方式(相当于我国的竞争性谈判)。发达国家的采购流程也进行了相应的调整。如,从 2012 年开始,英国要求所有 10 万英镑以下的政府采购项目免除资格预审程序,减轻中小企业繁冗的项目文件准备负担。

此外,值得注意的是,发达国家重视政府采购的政策作用,并非就忽视了节支和防腐。节支是竞争的产物,防腐是透明和监督的产物,在促进竞争和透明监督方面,发达国家从法律制度到体制机制都做了较好的安排,达到了政策作用和节支防腐并行不悖的效果。

我国政府采购政策作用亟待强化

我国政府采购制度是在上世纪 90 年代为适应建立社会主义市场经济体制的公共财政管理制度而开始的改革。因此,我国初期的政府采购制度,其基本功能定位为节支、防腐、提效,符合当时的经济社会和发展需要,也合乎政府采购制度建设初期的发展水平。

经过十几年的改革,我国政府采购制度建设取得了很大成绩。政府采购制度步入法制化轨道,沿着扩面增量和规范管理的主线稳步推进,走出了一条从无到有、从点到面、从小到大的改革之路。 2018 年全国政府采购规模达 35861.4 亿元,较上年增长 11.7% ,占全国财政支出和 GDP 的比重分别为 10。5% 4%

随着改革的深入,我国政府采购的政策作用开始加强,政策成效不断显现。如,探索实行了促进节能减排的绿色采购政策,建立了强制和优先采购节能环保产品的基本制度。支持中小企业发展的政府采购政策框架基本形成。全面加强政府采购进口产品审核管理,全国政府采购总量中进口产品比例保持在 3% 以内。这些政策的实践,促进了产业政策落实,显示出政府采购作为宏观调控手段的重要作用。

不过,我国政府采购制度是舶来品,发达国家政府采购已先行 200 余年,其发展路径应被我国深入学习。当前,发达国家政府采购与我国的最大差别体现在功能定位上。在发达国家,政府采购已成为实现经济社会发展目标的重要工具。而长期以来,我国国内对政府采购的功能认识和定位存在一定偏差。人们普遍认为节支、防腐、提效是政府采购的基本功能,而促进节能环保、改善中小企业发展环境、扶持民族落后地区经济发展等引领经济、社会更优发展的政策功能属于基本功能之外的附加功能。这是政府采购制度发展初期的认识和定位,已落后于当今国际政府采购发展的步伐和新常态下经济社会发展对政府采购提出的新要求。其实,在国际、国内经济深度调整的今天,政策功能已成为政府采购的重要功能。

同时,总体上看,我国政府采购的政策作用仍不够突出,现有政策体系不够完善且呈碎片化。政府采购作为国家重要经济政策工具的地位尚未确立,与发达国家政府采购所承担的政策工具角色相比差距仍然较大,与我国经济新常态的需要不相适应。导致这种局面的原因主要是,在法律定位上,政府采购的主要目标仍是节支、防腐、提效,政策作用仍处于从属地位,采购方式和程序设计主要服务于节支、防腐,尤其是明确规定了公开招标的主导地位,使得目前虽然认识到政府采购政策作用的重要性,但实践中操作难度较大。

当前,我国经济发展进入新常态,积极的财政政策增加了市场供给,政府采购规模也随之增加。但在注重节支、防腐、提效的思路下,我国政府采购规模的威力仍被封闭在体制内,采购活动仍局限于行政管理体系,没有实现真正意义上的与企业对接。而只有具体采购活动与企业对接,才能有效实现稳经济、调结构、保创新、增就业等政策目标。因此,推动政府采购发展方式转型,凸显政策工具作用,是新常态的必然选择。

强化我国政府采购政策作用的主要途径

为充分发挥政府采购的政策作用,应做好以下三方面的工作。

一是转变理念,确立政策功能是新常态下政府采购基本功能的意识。首先,正确理解政府采购。有政府即有政府购买活动,政府购买是为满足政府正常运转的需要,但这不是政府采购,而仅是政府采购的载体,即政府采购是在此基础上通过立法来体现国家的政治意志和实现执政目标,是通过政府合同这一 “装置”,将财政资金(采购规模)有目的地注入供应商所处的市场,实现政府采购活动与企业对接,推动经济发展,增加就业机会和税收收入,实现节能环保,促进科技创新,最终给经济社会带来巨大效应。其次,正确理解采购需求。我国目前将满足采购人办公需求确定为政府采购的核心目标,将采购需求窄化为具体货物、服务和工程的技术指标,这种“采购人本位”观念是传统体制下“官本位”思想在政府采购领域的投射。正是这种“官本位”导致目前采购标准与使用人的行政级别挂钩的怪现象,甚至偏离了满足办公需求的目标。政府采购的真正目标是以巨大的采购规模,影响企业的发展,助力实现经济转型升级。通过有倾向性的采购政策,可以修正市场造成的不公平,采购对象的技术指标只是贯彻这一政策需求的载体。因此,新常态下政府采购真正的需求不是买什么,而是实现政府有关经济和社会管理目标。最后,正确定位政府的角色。目前的政府采购制度将政府的主要角色定义为消费者,而市场经济是消费者主导,所以采购人(或用户)必然居于主导地位,其关注焦点必然是产品的技术指标。但政府的真正角色是调控者,其工作是利用自己手中的财政资源来引领企业、影响市场,最终实现良好的经济社会发展目标,因而其关注的焦点应为经济社会的整体态势。

二是修改法律,为发挥政策作用创造条件。首先,重新定位政府采购政策功能的地位。当前,我国《政府采购法》将节支、防腐、提效等目标确定为政府采购的基本功能。虽然《政府采购法》也规定了政府采购的政策功能,且从法律条文上看似乎与节支防腐的功能地位是等同的,但是在实际操作中,人们却往往把政策功能视为政府采购的附加功能。应顺应政府采购发展的内在规律,紧跟国际潮流,明确修改法律,将政府采购政策功能界定为政府采购的主导功能,将政策目标实现确立为政府采购的主要目标。其次,将 “操作法”改为“需求法”,实现真正的需求驱动。目前《政府采购法》关注的焦点是程序合法和操作规范,如果要凸显政府采购的政策功能作用,就必须对法律进行大的修改,即将“操作法”改为“需求法”。最后,加大竞争力度,强化透明和监督。政府采购与以往的政府购买不同的是,它通过政府契约,即政府合同采购和管理政府所需要的货物、服务、工程。而合同条款的倾向性可以改变相关行业、企业及其从业人员的经济社会状况。这种倾向性体现了政府采购的政策目标,从供应链开始影响企业的生产经营活动,可以发挥政府采购资金的强大效力,实现影响经济的高杠杆倍增效应。这也要求将更灵活、更有利于发挥政策作用的竞争性谈判作为主要采购方式。当然,发挥政策作用,并非放弃节支、防腐。只要有充分竞争,节支就自然能够实现。而增强透明度和监督,可以最大限度地保证政府采购远离腐败。

三是加快加入 GPA ,最大程度开放国内市场,以市场换市场,为国内企业走出去、扩大海外基础设施投资创造条件。政府采购已成为国际经济活动中的重要领域。由于我国尚未加入 GPA ,在国际政府采购市场竞争中,我国企业处于极为不利的地位。影响我国加入 GPA 的因素很多,如国内政府采购制度的欠完善、企业竞争实力不足等。但核心问题是谈判思路。在多年的谈判中,我国都是以守为主,缺乏主动。这在政府采购发展初期阶段也许是适宜的,但在经济全球化格局深入改变、我国经济进入新常态的今天,依据开放程度对等原则,用国内部分政府采购市场开放换取相应的国际政府采购市场对本国企业的开放,是非常有利的。

(作者单位:中南财经政法大学财税学院)

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